Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć » Propozycja Komisji Europejskiej w sprawie kryzysu migracyjnego na polsko-białoruskiej granicy

Kryzys migracyjny: propozycja Komisji Europejskiej w sprawie nadzwyczajnych i tymczasowych środków azylowych i powrotowych

1 grudnia 2021 r., Komisja Europejska poinformowała o wniosku dotyczącym przyjęcia Decyzji Rady w sprawie tymczasowych środków nadzwyczajnych na rzecz Łotwy, Litwy i Polski [1]. Projekt ma być odpowiedzią na trwający od miesięcy kryzys na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej z Białorusią.

Cel projektu

Zdaniem Komisji, niespotykana dotąd forma wykorzystania migrantów oraz instrumentalizacji migracji celem wywołania potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa Unii Europejskiej, wymaga przyjęcia wyjątkowych środków prawnych i dodatkowego finansowania. Celem projektu jest wsparcie Łotwy, Litwy i Polski poprzez zapewnienie specjalnych środków i wsparcia operacyjnego niezbędnych do humanitarnego, uporządkowanego i godnego zarządzania, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, napływem osób traktowanych instrumentalnie przez Białoruś [2].

Podstawa prawna

Zgodnie z art. 78 ust. 3 TfUE [3], w przypadku gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego Państwa lub Państw Członkowskich. Rada podejmuje właściwe decyzje po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Rada dysponuje więc szerokim zakresem uznania przy wyborze konkretnych środków, o ile stanowią one skuteczną reakcję na szczególną sytuację nadzwyczajną.

Zdaniem Komisji, proponowane rozwiązania stanowią realizację ww. kompetencji. Ponadto, Komisja wskazuje, że „przepisy dyrektywy w sprawie procedur azylowych nie są dostosowane do reagowania na sytuacje, w których integralność i bezpieczeństwo Unii są zagrożone w wyniku instrumentalizacji migrantów. Z tego powodu w niniejszym wniosku ustanawia się tymczasową nadzwyczajną procedurę zarządzania migracją i azylem, dostosowaną do potrzeb zainteresowanych państw członkowskich w obecnej sytuacji. Procedura zarządzania migracją i azylem w sytuacjach nadzwyczajnych oraz inne środki przewidziane w niniejszej decyzji mają pomóc zainteresowanym państwom członkowskim w podjęciu kroków niezbędnych do skutecznego reagowania na wrogie działania państwa trzeciego zgodnie z podstawowymi wartościami Unii.”

Główne założenia proponowanych rozwiązań

Propozycja Komisji w sprawie tymczasowych środków nadzwyczajnych na rzecz Łotwy, Litwy i Polski przewiduje następujące rozwiązania:

Przedłużenie okresu rejestracji wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej: zamiast obecnego terminu 3-ech do 10 dni, Polska, Litwa oraz Łotwa będą miały możliwość przedłużenia okresu rejestracji wniosków o udzielenie ochrony do 4 tygodni. Państwa te będą mogły również stosować procedurę azylową (według polskiej terminologii prawnej: procedurę o udzielenie ochrony międzynarodowej) na granicy w celu rozpatrzenia wszystkich wniosków o udzielenie ochrony (w tym odwołań) w ciągu maksymalnie 16 tygodni. Wyjątki obejmują wnioskodawców obciążonych problemami zdrowotnymi, którym nie można zapewnić odpowiedniego wsparcia medycznego. Dodatkowo, projekt przewiduje, że wnioski obejmujące rodziny i dzieci powinny być traktowane priorytetowo.
Warunki przyjmowania: Polska, Litwa oraz Łotwa zobowiązane są do zapewnienia warunków umożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb wnioskodawców, w tym tymczasowego schronienia dostosowanego do sezonowych warunków pogodowych, wyżywienia, wody, odzieży, odpowiedniej opieki medycznej i pomocy osobom o szczególnych potrzebach, przy pełnym poszanowaniu godności ludzkiej. Komisja podkreśla również wagę ścisłej współpracy Polski, Litwy i Łotwy z Wysokim komisarzem Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców (UNHCR) oraz z innymi organizacjami działającymi na rzecz migrantów.
Procedury powrotowe: Polska, Litwa i Łotwa będą mogły stosować uproszczone i szybsze procedury powrotowe w stosunku do osób, których wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej nie zostały rozpatrzone pozytywnie. Komisja zastrzega jednak, że wszystkie procedury przeprowadzane zgodnie z opisywanym projektem, muszą być zgodne z prawami podstawowymi i gwarancjami przewidzianymi w prawie UE, w tym uwzględniać najlepszy interes dziecka, opiekę zdrowotną w nagłych wypadkach oraz gwarantować przestrzeganie praw osób o szczególnych potrzebach.

Zakres stosowania

Zgodnie z projektem Komisji proponowane procedury mają obowiązywać przez okres 6 miesięcy, chyba że ich stosowanie zostanie przedłużone lub uchylone na wniosek Komisji. Projektowane procedury będą miały zastosowanie jedynie do obywateli państw trzecich, którzy nielegalnie wjechali na terytorium UE z Białorusi i znajdują się w pobliżu granicy lub stawiły się na przejściach granicznych.

Nasz komentarz

Obecna sytuacja na polsko-białoruskiej granicy i wprowadzone w związku z nią zmiany w przepisach dotyczących cudzoziemców oraz osób ubiegających się o ochronę, stanowią poważne zagrożenie dla podstawowych praw człowieka, a w szczególności fundamentalnej zasady non-refoulement. Obecne status-quo jest nie do utrzymania, gdyż w obrocie prawnym Polski obowiązują i są stosowane przepisy sprzeczne z aktami prawa międzynarodowego wyższego rzędu oraz nie dające się pogodzić z zapisami wiążących Polskę konwencji międzynarodowych jak i naruszające minimalne standardy unijne wyrażone w przepisach azylowych dyrektyw. Obecny impas polityczny i sekurytyzacja sytuacji na polskiej granicy sprawiają, że bez wprowadzenia nowych propozycji przez władze unijne, trudno oczekiwać szybkiego rozwiązania obecnej sytuacji, zwłaszcza, że kryzys dotyczy zarazem zewnętrznej granicy Schengen i ma też znaczenie dla przyszłej polityki azylowej Unii.

Propozycja Komisji opublikowana oficjalnie 1 grudnia nie przyniosła jednak rozwiązań na miarę pokładanych w niej nadziei, została bowiem skrytykowana zarówno przez polski Rząd jak i przez wiodące organizacje pozarządowe, w tym ECRE, które przygotowało obszerną analizę nowej propozycji.

Jednym z centralnych punktów nowych rozwiązań byłoby wprowadzenie procedury granicznej. Procedura taka miałaby pozwolić na rozładowanie granicznej presji migracyjnej przy jednoczesnym przekierowaniu cudzoziemców do wybranych przejść granicznych i prowadzenie całej procedury w przyspieszonym trybie, podczas gdy wnioskodawca pozostawałby w detencji. Taka procedura zakłada stworzenie pewnej fikcji prawnej, polegającej na uznaniu, że cudzoziemiec nie przebywa jeszcze na terytorium kraju, ale oczekuje „na granicy”, niezależnie od faktycznego miejsca detencji. Warto zauważyć, że takie propozycje pojawiały się już w Polsce wcześniej, ale nie zostały dotąd szczegółowo opracowane, nie doczekały się również inicjatywy ustawodawczej. Taki system miałby zapewnić, że cudzoziemcy w razie negatywnej oceny ich wniosków o ochronę byliby odsyłani bezpośrednio na Białoruś na podstawie „odmowy wjazdu”. Z jednej strony można by zatem podnieść zarzut, że taka praktyka byłaby swego rodzaju legalizacją obecnej praktyki push-backów, jednakże zważyć należy, że przy zapewnieniu standardu rzetelnego postępowania granicznego, rozwiązaniu takiemu nie można odmówić istotnych zalet. W obecnym stanie rzeczy na pograniczu polsko-białoruskim podstawowym problemem jest bowiem dostęp cudzoziemców do procedury o udzielenie ochrony. Wedle doniesień udokumentowanych w raportach organizacji międzynarodowych, cudzoziemcy odsyłani są bez możliwości złożenia odpowiedniego wniosku, a ich indywidualna sytuacja nie jest poddawana ocenie, zaś odesłanie na Białoruś nie wiąże się z weryfikacją grożącego tam cudzoziemcowi ryzyka traktowania naruszającego podstawowe prawa człowieka. Jednocześnie bardzo poważnym problemem jest brak transparentności działań, związanych z wprowadzeniem stanu nadzwyczajnego oraz zakazu wjazdu na teren przygraniczny. Wprowadzenie szybkiej procedury granicznej mogłoby zwiększyć dostępność procedury, przy czym kluczowe byłoby takie realizowanie tej procedury, aby spełniała ona standard rzetelnego postępowania, wraz z dostępem do bezpłatnej pomocy prawnej i specjalnymi zasadami traktowania osób o szczególnych potrzebach.

Niestety, w kształcie zaproponowanym przez Komisję, procedura graniczna mogłaby nie spełniać tych wymogów. Po pierwsze propozycja nie przewiduje zwalniania z procedury granicznej dzieci ani innych osób o szczególnych potrzebach, zezwalając zarazem na przedłużenie procedury granicznej (a przez to i detencji) do 16 tygodni oraz prowadzenie w tym czasie procedur w trybie przyspieszonym. Jednoznacznie negatywnie należy ocenić propozycję, aby odwołania nie miały efektu suspensywnego oraz brak wprost zapisanych gwarancji mówiących o dostępie do bezpłatnej pomocy prawnej w trakcie tej procedury.

Wątpliwości budzi także ograniczenie procesowania wniosków o ochronę do wybranych przejść granicznych, gdyż bez zapewnienia, że cudzoziemcy będą mieli legalny dostęp do tych miejsc, wszystkie gwarancje związane z prawem do poszukiwania ochrony i zasadą non-refoulement mogą się okazać się iluzoryczne.

Poważnym zagrożeniem może być również stworzenie dla państw członkowskich możliwości wprowadzania określonych odstępstw od minimalnych standardów, uzasadniając je siłą wyższą bądź „kryzysem”, gdyż przy braku jednoznacznych kryteriów oceny takich sytuacji, może dojść do arbitralnego ograniczania gwarancji prawnych praw człowieka i unijnego prawa azylowego.

Na koniec należy podkreślić, że niektóre z proponowanych rozwiązań stanowią część projektowanych zmian prawa unijnego w związku z przygotowywanym Europejskim Paktem o Migracji i Azylu. Kryzys na polsko-białoruskiej granicy może się zatem okazać katalizatorem dalszych zmian, idących w kierunku znacznego ograniczenia zakresu uprawnień cudzoziemców z państw trzecich poszukujących na terytorium Unii ochrony.

Linki:

Komentarz ECRE: https://ecre.org/wp-content/uploads/2021/12/ECRE-Comments-COM_FINAL.pdf
Propozycja Komisji: „Decyzja Rady w sprawie tymczasowych środków nadzwyczajnych na rzecz Łotwy, Litwy i Polski”

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0752&from=EN

Źródła:

[1] https://europa.eu/newsroom/ecpc-failover/pdf/ip-21-6447_en.pdf

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021PC0752&from=EN

[3] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony (Dz.U.2004.90.864/2; dalej „TfUE”)

Opracowanie: Zuzanna Zapotoczna
Komentarz: Katarzyna Przybysławska