Podczas omawiania podmiotów zaangażowanych w postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemcowi na terytorium RP, uwaga opinii publicznej skupia się na działalności administracji publicznej, Straży Granicznej, organizacjach międzynarodowych pozarządowych. Tymczasem istnieje jeszcze jeden aktor, jaki w wielu przypadkach może być zaangażowany w procedurę udzielenia ochrony międzynarodowej. Aktor ten działa jednak niejako „w cieniu”, monitorując sytuację cudzoziemców w toku postępowania ochronnego, jak również wydając w ich kontekście niewiążące rekomendacje dla organów państwa. Rolę tego aktora odgrywają tytułowi „niewidoczni bohaterowie”, czyli zespół Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur, działający przy Rzeczniku Praw Obywatelskich.[1] Wchodzący w życie Nowy Pakt Migracyjny może w pewnym stopniu wpłynąć na zakres kompetencji KMPT. W związku z powyższym, zasadne jest krótkie omówienie historii KMPT, jego znaczenia w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz przedstawienie nadchodzącej reformy w ramach Paktu.

KMPT stanowi polską realizację tzw. Krajowego Mechanizmu Prewencji (KMP, z ang. National Prevention Mechanism), którego funkcjonowanie regulowane jest na podstawie oraz Fakultatywnego Protokołu nr 1 do Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko Torturom.[2] Idea stworzenia tego typu instytucji wywodzi się od Jeana-Jacquesa Gautiera, działacza humanitarnego ze Szwajcarii.[3] Gautier, a w ślad za nim twórcy wspomnianego Protokołu, oparli się na założeniu, iż większość przypadków tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania z zasady nie następuje w miejscach otwartych, publicznych. Wręcz przeciwnie, zdaniem Gautiera do tego typu aktów dochodzi zazwyczaj w miejscach pozbawienia wolności, takich jak zakłady karne, areszty śledcze, strzeżone ośrodki dla cudzoziemców. Ofiara takich czynów nie zawsze posiada możliwości zakomunikowania swojej sytuacji kompetentnemu organowi, celem zapobieżenia powtórnym aktom tego rodzaju bądź celem pociągnięcia sprawców tortur, niehumanitarnego i nieludzkiego traktowania do sprawiedliwości.[4] W efekcie, norma o znaczeniu fundamentalnym dla współczesnego porządku prawnego (o charakterze ius cogens w prawie międzynarodowym,[5] niederogowalna w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka[6]) może być w wielu przypadkach bezkarnie naruszana. Z uwagi na szczególnie wrażliwą pozycję osób pozbawionych wolności, w dużej mierze uzależnionych od woli organów, we właściwości których pozostają wspomniane miejsca odosobnienia, naruszenia te stają się tym bardziej istotnym problemem społecznym i politycznym.

KMP miały w założeniu stanowić remedium na te „niewidoczne” naruszenia zakazu tortur. Zgodnie z normami wyżej wymienionych traktatów, mają one prawo do swobodnej, niezapowiedzianej oraz niekontrolowanej wizytacji miejsc, gdzie realizowane jest w różnorakiej formie pozbawienie wolności[7]. W ten sposób, KMP mogą obserwować miejsca detencji w postaci niezmienionej, mieć kontakt z potencjalnymi ofiarami tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania, co w efekcie ma doprowadzić do ograniczenia przypadków bezkarnego naruszania wspomnianej normy. Co jednak istotne, wizytacje KMP nie kończą się podjęciem jakiejkolwiek wiążącej decyzji w sprawie indywidualnej, ani też bezpośrednimi konsekwencjami dla właściwego organu. Zamiast tego, KMP może wejść w konstruktywny dialog z organem, opublikować sprawozdanie z wizytacji, które w rezultacie ma doprowadzić do zmiany krytykowanych praktyk i nadużyć[8]. Dzięki takiej regulacji, organ poddawany wizytacji powinien być hipotetycznie otwarty na działalność oraz rekomendacje KMP, gdyż celem tychże nie jest pociągnięcie organu do odpowiedzialności, a wyeliminowanie działań niezgodnych z zakazem tortur.

Struktura oraz forma prawna funkcjonowania KMP może być różnorodnie określona przez strony wyżej wymienionych Konwencji. Polski ustawodawca zdecydował się utworzyć KMP od wspomnianą nazwą Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur, w ramach struktur Rzecznika Praw Obywatelskich. Oprócz wspomnianej powyżej kompetencji wizytacyjnej, KMPT w praktyce polskiej pewni również funkcję opiniotwórczą, poprzez publikowanie ocen projektowanych ustaw oraz różnorodnych oświadczeń, wytycznych i zaleceń dla organów państwa.[9]

KMPT dotychczas w bardzo aktywnie korzystał ze swoich kompetencji wizytacyjnych w odniesieniu do cudzoziemców pozbawionych wolności w związku z postępowaniami o udzielenie międzynarodową oraz o zobowiązaniu do powrotu. Tylko w ciągu ostatnich lat przeprowadzone zostały kontrole w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców,[10] aresztach dla cudzoziemców,[11] jak również placówkach Straży Granicznej, w których przyjmowane są wnioski o udzielenie ochrony.[12] Ostatnie lokalizacje, zasadniczo nieprzeznaczone do długotrwałej detencji, mają fundamentalne znaczenie w kontekście zakazu tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania. Jak podnosił wielokrotnie w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka, o ile Europejska Konwencja Praw Człowieka nie formułuje prawa każdego cudzoziemca do wejścia na terytorium państwa-strony Konwencji, o tyle moment wyrażenia wobec organu państwa przez tego cudzoziemca woli złożenia wniosku o przyznanie mu ochrony międzynarodowej uruchamia szereg pozytywnych zobowiązań po stronie państwa-strony.[13] Większość z tychże zobowiązań, dotyczących ogółem zasady non-refoulement, Trybunał w Strasburgu wyinterpretował z artykułu 3 wspomnianej Konwencji, czyli właśnie zakazu tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania. Jej sens polega na tym, iż o ile samo odesłanie, deportacja, zawrócenie, bądź jakakolwiek czynność wobec cudzoziemca skutkująca tym, iż trafi on do kraju, w którym grożą mu akty niezgodne z artykułem 3 Konwencji, stanowi jego pośrednie naruszenie, a więc jest zakazana.[14] Stąd też wynika znaczenie wizytacji KMPT w miejscach, gdzie wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej od cudzoziemca może być potencjalnie odebrany, lub też gdzie cudzoziemiec jest w praktyce wydalany z państwa europejskiego: gdyż to w takich przestrzeniach można dostrzec nieprawidłowości w traktowaniu migrantów znajdujących się w jurysdykcji organów RP, które potencjalnie mogą w kolejny, „niewidoczny” sposób naruszyć zakaz tortur.

Należy zwrócić uwagę, iż kompetencja KMPT do wizytacji tej ostatniej kategorii miejsc zamkniętych wcale nie musi stanowić normy powszechnie przyznawanej KMP w państwach europejskich. OP-CAT nie wymaga w sposób wyraźny, by tenże przywilej został zagwarantowany, choć taka interpretacja zdecydowanie pozostaje w zgodzie z celem oraz przedmiotem tego traktatu. Na ten moment, regulacja monitoringu tychże przestrzeni leży w zakresie kompetencji państw. Jednakże, jak celnie przestrzega Isobel Renzulli, wchodzący w życie Nowy Pakt Migracyjny może przekreślić ten stan rzeczy.[15] Artykuł 10 rozporządzenia w sprawie kontroli przesiewowej obywateli państw trzecich,[16] jak również nowy artykuł 43(4) rozporządzenia w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii,[17] wprowadzają obowiązek ustanowienia Niezależnego Mechanizmu Monitorującego procedury związane z zarządzaniem migracjami, które miałby być niejako powiązany z danym NPM. Co istotne, w toku tworzenia Paktu zarysowały się wyraźnie dwie przeciwstawne opinie interpretujące kompetencje Niezależnych Mechanizmów Monitorujących: Agencja Praw Podstawowych argumentuje za przyznaniem im praw wizytowania przestrzeni, w których dokonywane są powroty cudzoziemców, w tym nieregularne oraz grupowe (tzw. pushbacks),[18] jednak twórcy nowych przepisów podczas prac przygotowawczych sprzeciwili się takiej interpretacji.[19]

Istnieje zatem możliwość, by po wprowadzeniu Paktu państwa członkowskie odmówiły Niezależnym Mechanizmom Monitorującym, których kompetencje najprawdopodobniej zostaną przyznane poszczególnym KMP, dostępu do monitorowania procedur związanych z przestrzeganiem zasady non-refoulement. Szczególnie, jeżeli mowa o przestrzeniach, gdzie cudzoziemcy przekraczają granice w sposób nieregularny, takich jak lasy lub morza. Aby tak ograniczyć kompetencje w zakresie monitoringu, wystarczające byłoby podparcie się proponowaną, restrykcyjną wykładnią nowych przepisów unijnych. Na polskim przykładzie, taka polityka stanowiłaby poważną ingerencję w działalność Krajowego Mechanizmu Prewencji Tortur, którego praca ma fundamentalne znaczenie dla kontroli przestrzegania zobowiązań prawnoczłowieczych RP wobec cudzoziemców.

Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć w Krakowie od ponad 20 lat wykonuje działania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej na rzecz migrantów starających się o ochronę międzynarodową w RP. W toku tej działalności, niezależny monitoring działań państwa w wykonaniu KMPT stanowi istotne uzupełnienie pracy organizacji pozarządowych w celu poprawy sytuacji osób poszukujących ochrony międzynarodową w Polsce. Tak jak KMPT odwiedzamy strzeżone ośrodki i areszty dla cudzoziemców, obserwujemy sytuację na przejściach granicznych. Dla CPPHN, niezależne, nieskrępowane oraz aktywne funkcjonowanie KMPT w widocznym stopniu przyczynia się do głębszego przestrzegania zakazu tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania w naszym państwie. Stąd też jednoznacznie apelujemy o to, by implementacja przepisów Nowego Paktu Migracyjnego w zakresie wprowadzenia Niezależnego Mechanizmu Monitorującego nie spowodowała ograniczenia kompetencji KMPT. Gdyż bez ich „niewidocznej” pracy cudzoziemcy poszukujący ochrony międzynarodowej narażeni będą na więcej przypadków „niewidocznych” naruszeń zakazu tortur.

Autor: Szymon Kucharski

Twoje wsparcie pozwoli nam kontynuować
bezpłatną pomoc prawną dla uchodźców w Polsce!

KRS: 0000113676

Nr konta: 65 1160 2202 0000 0000 4950 8531

Polityka prywatności