Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć » #BlogCPPHN: Ofiary przemocy i tortur w detencji administracyjnej

Detencja administracyjna stosowana w sprawach migracyjnych jest niezwykle dotkliwym ograniczeniem praw cudzoziemców. Z tego względu powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością, a rzetelna procedura winna zapewnić, że określone ustawowo osoby szczególnej troski nie powinny być umieszczane w ośrodkach strzeżonych. Praktyka Centrum Pomocy Prawnej, doświadczenia innych organizacji jak i raporty RPO wykonującego zadania Krajowego Mechanizmu Prewencji dowodzą jednak, że nadal istnieją istotne braki systemowe skutkujące detencją takich osób.

Czym jest detencja administracyjna?

Cudzoziemcy w Polsce, w tym również cudzoziemcy poszukujący ochrony przed prześladowaniem, w określonych przez prawo przypadkach mogą zostać pozbawieni wolności i umieszczeni w tzw. detencji administracyjnej. Jest ona wykonywana w Strzeżonych Ośrodkach dla Cudzoziemców (SOC), nadzorowanych przez Straż Graniczną w: Kętrzynie, Przemyślu, Lesznowoli, Białymstoku, Białej Podlaskiej i Krośnie Odrzańskim. W dwóch z tych ośrodków - w Przemyślu i Białymstoku, wydzielono ponadto pomieszczenia do wykonywania „aresztu dla cudzoziemców” - o surowszym reżimie.

Detencja administracyjna stanowi najdotkliwszy środek zapobiegawczy wykorzystywany przez państwo polskie w zakresie postępowań migracyjnych. Dwie polskie ustawy odnoszące się do różnych typów tych postępowań - Ustawa o cudzoziemcach oraz Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, ustanawiają korpus zasad określających dopuszczalność stosowania tego typu detencji wobec cudzoziemców, zależnie od ich prawnego statusu.

Ten rodzaj detencji wedle standardów międzynarodowych i unijnych powinien być zawsze traktowany jako środek ostateczny (ultima ratio). W pierwszym rzędzie należy rozważyć środki wolnościowe, określane mianem tzw. „środków alternatywnych”. W polskim prawie alternatywami do detencji są np. obowiązek zgłaszania się w określonych odstępach czasu do wskazanego organu czy obowiązek zamieszkiwania w wyznaczonym miejscu. Analizę ich stosowania w Polsce prowadził między innymi Instytut na Rzecz Państwa Prawa. Dane wskazują, że środki te nadal są zbyt rzadko przez sądy stosowane.

Warto podkreślić, że detencja administracyjna w sprawach migracyjnych nie ma charakteru karnego i ma na celu wyłącznie zabezpieczenie prowadzonego z udziałem cudzoziemca postępowania, a w szczególności ma zapewnić sprawne potwierdzenie jego tożsamości, zapobieżenie sytuacji niedostosowania się cudzoziemca do decyzji powrotowej np. w przypadku ryzyka ucieczki. Jednocześnie prawo określa szczególne kategorie cudzoziemców, których w detencji umieszczać nie wolno. Praktyka pokazuje jednak, że te zakazy w praktyce bywają problematyczne.

Na jak długi okres można umieścić cudzoziemca w detencji?

W przypadku złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemiec, w określonych sytuacjach może zostać przez sąd umieszczony w detencji na okres do 6 miesięcy, a w przypadku negatywnego zakończenia postępowania o ochronę w tym czasie i wszczęcia postępowania powrotowego pobyt może być dodatkowo przedłużany na kolejne okresy, maksymalnie do 18 miesięcy. W każdym przypadku, detencja powinna jednak mieć podstawę prawną i uzasadniony cel, jeżeli więc wobec cudzoziemca zachodzą pewne szczególne przesłanki, nie powinien być pozbawiany wolności.

Wobec jakich kategorii cudzoziemców detencji się nie stosuje?

Ustawa o cudzoziemcach wymienia dwie sytuacje, w których sąd nie może wydać postanowienia o umieszczeniu cudzoziemca w detencji: mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia cudzoziemca lub stan psychofizyczny cudzoziemca może uzasadniać domniemanie, że cudzoziemiec był poddany przemocy.

Co ciekawe, w przypadku cudzoziemców ubiegających się o ochronę właściwa ustawa wylicza jednak nie dwie, a trzy przesłanki uniemożliwiające umieszczenie w detencji, gdy: 1) mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo dla ich życia lub zdrowia; 2) ich stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że byli poddani przemocy; 3) są małoletnimi bez opieki lub osobami z niepełnosprawnościami.

Prawnicy Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć w swojej praktyce niejednokrotnie napotykali sprawy cudzoziemców umieszczonych w detencji, w stosunku do których istniało przypuszczenie, iż mogą kwalifikować się do jednej z wymienionych wyżej kategorii osób. Te doświadczenia, poparte analizą trudności interpretacyjnych przytoczonych przepisów w praktyce przyczyniły się do podjęcia działań w celu bardziej systematycznego zbadania tego zagadnienia. Obecnie, Centrum realizuje w tym zakresie projekt realizowany z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego z Funduszy EOG, skupiając się na skutecznej identyfikacji cudzoziemskich ofiar przemocy i tortur.

Do umieszczenia cudzoziemca w detencji konieczne jest postanowienie sądu. Sąd działa z kolei na wniosek Straży Granicznej. Te dwa organy mają zatem zasadniczą rolę w dokonywaniu oceny przesłanek negatywnych detencji. Straż Graniczna wnioskując o zastosowanie tego środka powinna ocenić, czy cudzoziemiec nie jest np. ofiarą przemocy lub tortur i w razie oceny pozytywnej, zrezygnować z wniosku do sądu, na rzecz np. zastosowania mniej dotkliwych środków alternatywnych. Niezależnie od tego, w razie wniosku o detencję, sam sąd powinien dokonać niezależnej oceny, czy w przypadku cudzoziemca nie doszło do przemocy.

Ta ocena ma ogromne znaczenie zwłaszcza w przypadku tych cudzoziemców, którzy ubiegają się o ochronę przed prześladowaniem , bo w tej grupie, duży odsetek był w kraju pochodzenia narażony na przemoc, w tym na jej najpoważniejszą formę - tortury. Umieszczanie takich osób w warunkach pozbawienia wolności może mieć katastrofalny wpływ na ich stan zdrowia, zwłaszcza zdrowia psychicznego. Z tych względów skuteczna identyfikacja cudzoziemców przed ich zamknięciem ma tak ogromne znaczenie.

Jak oceniać fakt doznania przemocy?

Żadna z powoływanych ustaw nie określa w jaki sposób i na jakiej podstawie należy dokonywać oceny faktu, że cudzoziemiec w przeszłości poddany był przemocy lub był ofiarą tortur. Straż Graniczna, dostrzegając wyzwania jakie wiążą się z dokonywaniem oceny czy u danego cudzoziemca „stan psychofizyczny może uzasadniać domniemanie, że cudzoziemiec był poddany przemocy”, opracowała w tym celu wewnętrzny algorytm pt. „Zasady postępowania Straży Granicznej z cudzoziemcami wymagającymi szczególnego traktowania”. Algorytm ten określa zakres podmiotowy i definicję cudzoziemca wymagającego szczególnego traktowania (w tym ofiar przemocy), warunków niezbędnych do identyfikacji tej kategorii osób podczas pobytu w detencji oraz opracowanie trybu postępowania przy ich identyfikacji.

Czy ten algorytm jest skuteczny?

W ramach prowadzonego obecnie projektu, Centrum Pomocy Prawnej realizuje badanie, na które składa się kwerenda akt sądowych oraz rozmowy z cudzoziemcami i wizytacje w ośrodkach strzeżonych. Badanie Centrum dostarczy istotnych informacji pozwalających na sformułowanie odpowiedzi na to pytanie. Dotychczas kwestie skuteczności identyfikacji były natomiast weryfikowane przez Krajowy Mechanizm Prewencji Tortur (KMPT). Jest to organ wizytujący miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Od 18 stycznia 2008 r. zadania Krajowego Mechanizmu Prewencji w Polsce realizuje Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyniki tych ocen RPO zebrał między innymi w raporcie „Obcokrajowcy w detencji administracyjnej. Wyniki monitoringu KMPT w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców w Polsce”.

W opinii KMPT przedstawionej w tym raporcie algorytm Straży Granicznej jest sprzeczny z przepisami polskiego prawa oraz standardami Protokołu Stambulskiego i innymi wypracowanymi standardami międzynarodowymi. Algorytm ten bowiem nie dopuszcza „niezwłocznego zwolnienia” osadzonych cudzoziemców, którzy są domniemanymi ofiarami przemocy, z reżimu ośrodka strzeżonego. Raport KMPT przywołuje też przypadki cudzoziemców, którzy pomimo faktu bycia ofiarami przemocy zostały jednak umieszczone w detencji.

Drugim poważnym zarzutem wobec algorytmu jest to, że chociaż obydwie cudzoziemskie ustawy jako odrębne przesłanki negatywne wskazują fakt stwarzania przez detencję niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia cudzoziemca oraz fakt bycia ofiarą przemocy, to algorytm sugeruje łączenie badania tych kwestii. Takie podejście skutkuje niewłaściwą interpretacją przepisów i w efekcie, wyłącznie cudzoziemiec spełniający obydwie te przesłanki łącznie może liczyć na zwolnienie. KMPT wskazuje również w ostatnim raporcie, że przed złożeniem wniosku o umieszczenie cudzoziemca w detencji jedynym działaniem mającym uczynić zadość gwarancjom ustawowym wobec grup szczególnej troski jest badanie lekarskie. Lekarz dokonuje jednak wyłącznie oceny czy stan zdrowia fizycznego cudzoziemca (w momencie badania) pozwala na pobyt w ośrodku. Taka ocena z pewnością nie jest jednoznaczna z weryfikacją faktu, czy cudzoziemiec był w przeszłości poddany przemocy czy torturom ani czy niezależnie od tego faktu, czy pobyt w ośrodku mógłby spowodować niebezpieczeństwo dla jego życia lub zdrowia.

Ujawnienie pobytu w ośrodku strzeżonym cudzoziemca, co do którego ustawa przewiduje zakaz stosowania takiego środka, powinno skutkować niezwłocznym jego zwolnieniem. W świetle prawa taka detencja ma charakter bezprawnej, a co za tym idzie stanowi podstawę roszczenia odszkodowawczego.

Zapewnienie pełnej skuteczności systemu szybkiej identyfikacji cudzoziemskich ofiar przemocy i tortur jest jednym z najpoważniejszych wyzwań jakie stoją przed polskim systemem migracyjnym. Niedostatki w identyfikacji, jej długotrwałość i brak precyzyjnych procedur utrudniają działania zaangażowanym w ten proces organom. Jako Centrum Pomocy Prawnej mamy jednak nadzieję, że nasz projekt przyczyni się do sformułowania pomocnych propozycji ulepszenia tego systemu.